自古以來，糧食在國家治理中占據(jù)著核心地位，“洪范八政，食為政首”即為明證。黨的十八大以來，黨中央確立了以“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”為核心的國家糧食安全戰(zhàn)略，確保了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的總體格局。與此同時，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，糧食安全觀念發(fā)生深刻變化，逐步由傳統(tǒng)的以糧為本，轉(zhuǎn)向“大食物觀”。這一新理念突破了對單一谷物供給的依賴，強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和完善多元食物體系來滿足居民日益多樣化的消費(fèi)需求。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“樹立大食物觀，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系”。這不僅拓展了糧食安全的內(nèi)涵，也對耕地保護(hù)治理提出了新要求。在新時代糧食安全戰(zhàn)略中，大食物觀的提出拓展了傳統(tǒng)糧食安全的內(nèi)涵，從單一的口糧保障轉(zhuǎn)向以多元食物供給為核心的整體安全觀。這一理念要求耕地保護(hù)體系在堅(jiān)守?cái)?shù)量紅線的基礎(chǔ)上，更加注重質(zhì)量提升與生態(tài)修復(fù)，以支撐糧、經(jīng)、飼、油、果、蔬等多樣化食物的可持續(xù)供給。
隨著中國式現(xiàn)代化進(jìn)入新的發(fā)展階段，即國內(nèi)國際雙循環(huán)格局、城鎮(zhèn)化穩(wěn)定推進(jìn)、居民食物需求日益多元、鄉(xiāng)村振興全面展開以及土地制度不斷深化，我國的耕地保護(hù)也面臨新的挑戰(zhàn)。在此背景下，亟需在現(xiàn)有“三位一體”保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以大食物觀為導(dǎo)向的耕地保護(hù)治理新體系。這一體系不僅要統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)，還要與多元食物供給戰(zhàn)略緊密銜接，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全、城鄉(xiāng)食物保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。因此，構(gòu)建大食物系統(tǒng)的耕地保護(hù)治理體系，已成為當(dāng)前和未來保障糧食安全的現(xiàn)實(shí)必然和戰(zhàn)略選擇。通過構(gòu)建耕地產(chǎn)能產(chǎn)量協(xié)同治理戰(zhàn)略、探索耕地利用主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制、創(chuàng)建耕地法治共治精治引領(lǐng)模式，可以推動耕地保護(hù)從單一目標(biāo)走向多維目標(biāo)統(tǒng)籌，為提升國家食物安全保障能力提供堅(jiān)實(shí)支撐。
一、耕地保護(hù)的政策梳理與導(dǎo)向解讀
1.耕地保護(hù)政策的階段性梳理
自2020年以來，我國耕地保護(hù)政策圍繞“嚴(yán)控非農(nóng)化、規(guī)范非糧化、改革占補(bǔ)平衡及完善耕地認(rèn)定”持續(xù)推進(jìn)，政策體系經(jīng)歷了多輪迭代與優(yōu)化。整體來看，其演進(jìn)過程可劃分為四個具有代表性的階段，每一階段均在制度目標(biāo)、管控重點(diǎn)與實(shí)施路徑上呈現(xiàn)出不同特征與導(dǎo)向。
（1）制止耕地“非農(nóng)化”。國務(wù)院辦公廳于2020年印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)〔2020〕24號）。文件明確提出，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景、建設(shè)人造濕地公園等，對已被占用的耕地及永久基本農(nóng)田必須恢復(fù)為耕地，消除違法狀態(tài)。該政策的核心在于堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格規(guī)范用途管制，確保耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量不降。由此，耕地保護(hù)進(jìn)入以“整改—恢復(fù)”為主要特征的初始階段，治理方式呈現(xiàn)出規(guī)范化與強(qiáng)制化的趨勢。
（2）管控耕地“非糧化”。2021年自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）。文件明確，永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地；一般耕地如需調(diào)整為上述地類，必須落實(shí)年度“進(jìn)出平衡”。該政策的核心在于嚴(yán)控“非糧化”趨勢，確保耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量提升、用途穩(wěn)定。尤為重要的是，文件首次提出“進(jìn)出平衡”制度，并將縣域年度方案作為實(shí)施單元，推動耕地保護(hù)由單純事后恢復(fù)向制度化、系統(tǒng)化治理轉(zhuǎn)型，進(jìn)入以“進(jìn)出平衡”為抓手、以縣域統(tǒng)籌為核心的治理階段。
（3）改革耕地占補(bǔ)平衡。2024年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（自然資發(fā)〔2024〕204號）。文件明確提出，將造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，實(shí)現(xiàn)由“ 小占補(bǔ) ”向“ 大占補(bǔ) ”的轉(zhuǎn)變。其核心目標(biāo)在于將所有耕地占用行為納入統(tǒng)一管控，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、產(chǎn)能不降。這一制度改革標(biāo)志著耕地恢復(fù)進(jìn)入全口徑、全類型、全鏈條的“大占補(bǔ)”階段。
（4）優(yōu)化耕地認(rèn)定。2025年，自然資源部、國家林業(yè)與草原局印發(fā)《優(yōu)化年度國土變更調(diào)查規(guī)范調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資發(fā)〔2025〕128號），明確提出“完善耕地調(diào)查有關(guān)規(guī)則，分類處置歷史流失耕地”。其核心目標(biāo)在于提升耕地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、時效性與權(quán)威性，減輕基層負(fù)擔(dān)，為自然資源統(tǒng)籌管理提供可靠支撐。這一舉措標(biāo)志著耕地恢復(fù)進(jìn)入以優(yōu)化認(rèn)定和優(yōu)化耕地恢復(fù)治理為導(dǎo)向的新一輪改革階段。
綜上，自2020年以來，我國耕地保護(hù)政策已形成由“非農(nóng)化”管控到“非糧化”治理、由“大占補(bǔ)”統(tǒng)籌到認(rèn)定優(yōu)化的遞進(jìn)演進(jìn)邏輯，體現(xiàn)出耕地恢復(fù)治理從事后整改走向制度化、系統(tǒng)化的轉(zhuǎn)型趨勢。
2. 以“128號文件”為核心的耕地保護(hù)制度創(chuàng)新與政策導(dǎo)向解讀
以《優(yōu)化年度國土變更調(diào)查規(guī)范調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資發(fā)〔2025〕128號）（以下稱為“128號文件”）作為最新政策導(dǎo)向進(jìn)行解讀，重點(diǎn)闡釋其在耕地調(diào)查規(guī)則完善與歷史流失耕地分類處置等方面的制度創(chuàng)新?！?28號文件”中與耕地恢復(fù)直接相關(guān)的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第三條和第七條。第三條明確提出“耕地調(diào)查主要以耕作層是否破壞為核心標(biāo)準(zhǔn)，未破壞則按耕地認(rèn)定并標(biāo)注用途，破壞嚴(yán)重則不再列入耕地”，強(qiáng)調(diào)完善耕地調(diào)查與認(rèn)定規(guī)則，旨在通過優(yōu)化調(diào)查方法與認(rèn)定機(jī)制，提升耕地信息的真實(shí)性、時效性與權(quán)威性，為科學(xué)認(rèn)定和動態(tài)監(jiān)測耕地狀況提供制度保障；第七條提出分類處置歷史流失耕地，即針對不同類型的流失耕地制定差異化的治理與修復(fù)措施，提出“三個一批”，即“認(rèn)定一批、恢復(fù)一批、置換一批”，在合理過渡期內(nèi)統(tǒng)籌兼顧耕地的保護(hù)、恢復(fù)與退出，并納入耕地保護(hù)考核，從而實(shí)現(xiàn)耕地恢復(fù)的精準(zhǔn)化和可持續(xù)化。
二、構(gòu)建大食物系統(tǒng)耕地保護(hù)治理體系的理論基礎(chǔ)
在大食物觀的總體框架下，耕地不僅是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是承載生態(tài)功能與制度治理的綜合系統(tǒng)。本文在綜合考量耕地利用過程中土壤屬性、利用方式與管理政策等關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，將耕地系統(tǒng)劃分為耕作層、利用層和管理層三個層次，以揭示其從自然屬性到人類活動再到制度調(diào)控的系統(tǒng)邏輯。
1. 耕作層：以土地適宜性為基礎(chǔ)的耕地產(chǎn)能核心載體
耕作層是在長期自然演化與人為耕作作用下形成的，作為適宜農(nóng)作物生長的優(yōu)質(zhì)土層，是耕地生產(chǎn)能力的核心載體，具有顯著的不可再生性。其本質(zhì)特征體現(xiàn)為土地適宜性?！耙烁亍蓖a(chǎn)能高、質(zhì)量優(yōu)，是耕地中的精華，也是最符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的核心資源，因而成為耕地保護(hù)的重點(diǎn)對象。因此，應(yīng)依據(jù)耕地適宜性合理調(diào)整土地生產(chǎn)布局，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。在保護(hù)耕作層的過程中，還需統(tǒng)籌社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)需求，全面考量耕地的質(zhì)量等級、空間連片性和灌溉條件等要素，并針對諸如適宜性受限等問題進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)耕地資源的永續(xù)利用。
2. 利用層：耕地利用動態(tài)性與經(jīng)濟(jì)可行性的協(xié)同調(diào)控
利用層是人類基于理論認(rèn)知與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)開展農(nóng)業(yè)利用活動，并在與耕作層長期交互作用過程中逐漸形成的層次。其顯著特征在于動態(tài)性與可調(diào)控性，容易受到管理政策和經(jīng)濟(jì)因素的影響，其核心屬性體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)可行性。確保耕地利用的經(jīng)濟(jì)可行性是實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要前提。歷史上，農(nóng)民通過休耕和輪作維持土地肥力，而近現(xiàn)代在短期經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也會發(fā)生階段性調(diào)整。然而，這類“非糧化”行為并不意味著耕地產(chǎn)能的永久喪失。必須認(rèn)識到糧食生產(chǎn)能力具有一定的可恢復(fù)性，在保持原有生產(chǎn)潛力的同時，還應(yīng)積極探索提升生產(chǎn)能力的路徑。通過科學(xué)的耕地利用規(guī)劃與合理的政策引導(dǎo)，可以有效保障國家糧食安全，并為社會的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。
3. 管理層：以多目標(biāo)協(xié)同為導(dǎo)向的耕地保護(hù)治理體系
管理層是人類在長期實(shí)踐中通過制度安排、政策工具與治理手段，對耕作層與利用層進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)與調(diào)控而逐漸形成的層次。與耕作層和利用層的高動態(tài)性相比，管理層的變化相對緩慢，并往往表現(xiàn)出一定的滯后效應(yīng)。這一層次的核心特征在于協(xié)同治理，即在不同主體、不同目標(biāo)與不同空間尺度之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。構(gòu)建有效的管理層，需要將糧食安全、生態(tài)保護(hù)與社會發(fā)展等多重目標(biāo)統(tǒng)籌起來，形成多層級、多主體共同參與的治理格局。在新時代背景下，應(yīng)當(dāng)以“大食物觀”為統(tǒng)領(lǐng)，推動耕地保護(hù)從單一數(shù)量管控向數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)協(xié)同轉(zhuǎn)型，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的耕地保護(hù)治理體系，從而實(shí)現(xiàn)耕地資源的長效穩(wěn)定利用與國家糧食安全的戰(zhàn)略保障。
三、構(gòu)建大食物系統(tǒng)耕地保護(hù)治理體系的對策建議
構(gòu)建大食物系統(tǒng)耕地保護(hù)治理體系，應(yīng)從耕作層、利用層和管理層三個層次協(xié)同推進(jìn)、系統(tǒng)優(yōu)化。在耕作層，要構(gòu)建耕地產(chǎn)能與產(chǎn)量的協(xié)同治理戰(zhàn)略，兼顧糧食供給、土壤質(zhì)量和生態(tài)功能的提升，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)能力的可持續(xù)維持；在利用層，要探索多元主體之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體與政府在糧食安全與經(jīng)濟(jì)可行性目標(biāo)下的關(guān)系，促進(jìn)耕地合理高效利用；在管理層，則需創(chuàng)新治理模式，推動法治化、共治化與精治化相結(jié)合，形成以制度約束、政策引導(dǎo)和社會協(xié)同為核心的長效治理機(jī)制，從而整體提升耕地保護(hù)的系統(tǒng)性與有效性。
1. 構(gòu)建耕地產(chǎn)能與產(chǎn)量的協(xié)同治理戰(zhàn)略
在耕作層層面，構(gòu)建耕地產(chǎn)能與產(chǎn)量的協(xié)同治理戰(zhàn)略。一是耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于作物類型，而應(yīng)以土地適宜性高低及其糧食生產(chǎn)能力作為首要原則。換言之，耕地的價值不在于當(dāng)下種植何種作物，而在于其承載糧食生產(chǎn)的潛力與長期穩(wěn)定性。通過引入土壤肥力、耕作層厚度、灌溉條件、生態(tài)敏感性等多維指標(biāo)，可以更加科學(xué)地界定耕地屬性，避免因種植結(jié)構(gòu)的短期調(diào)整而導(dǎo)致耕地功能被低估或誤判。二是耕地的認(rèn)定、恢復(fù)與置換需統(tǒng)籌推進(jìn)，避免碎片化操作。具體而言，應(yīng)在統(tǒng)一的制度框架下，將耕地?cái)?shù)量保護(hù)、質(zhì)量提升與空間優(yōu)化結(jié)合起來，形成全鏈條、系統(tǒng)性的治理路徑。認(rèn)定環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)，確保耕地底數(shù)清晰；恢復(fù)環(huán)節(jié)要因地制宜，突出針對性與實(shí)效性；置換環(huán)節(jié)要注重整體性與連片性，避免出現(xiàn)“增而不優(yōu)”或“補(bǔ)而不穩(wěn)”的問題。三是在分區(qū)治理的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索“適宜性—抗逆性—連片性”的協(xié)同提升路徑。具體而言，用養(yǎng)結(jié)合區(qū)應(yīng)突出綜合適宜性與穩(wěn)產(chǎn)性，注重利用與養(yǎng)護(hù)并重；適宜改善區(qū)和設(shè)施完善區(qū)應(yīng)依托水利、肥力與技術(shù)手段，提升產(chǎn)能的可持續(xù)性與抗逆性；空間優(yōu)化區(qū)需強(qiáng)化布局優(yōu)化與規(guī)?；?jīng)營，以連片化優(yōu)勢推動整體產(chǎn)出提升；綜合提升區(qū)則要兼顧適宜性、連片性與抗逆性，形成可推廣的示范樣板。
2. 探索耕地利用主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制
在利用層層面，探索健全耕地利用主體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一是應(yīng)引入種植選擇權(quán)作為精準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，根據(jù)不同作物類型的收益差異與功能屬性進(jìn)行利益調(diào)節(jié)，從而建立以種植選擇權(quán)為核心的利益平衡機(jī)制。二是應(yīng)構(gòu)建基于“三權(quán)協(xié)同”的永久基本糧田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，借鑒國外耕地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)，對永久基本糧田區(qū)域內(nèi)可能面臨的地方發(fā)展權(quán)損失、農(nóng)戶作物種植選擇權(quán)受限以及非農(nóng)非糧生態(tài)權(quán)受損等問題進(jìn)行系統(tǒng)性補(bǔ)償與調(diào)節(jié)。三是應(yīng)建立面向“永久基本糧—果”復(fù)合生產(chǎn)區(qū)的耕地復(fù)墾基金制度，以應(yīng)對農(nóng)戶因種植選擇權(quán)受限而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失?？紤]到該類區(qū)域在保障糧食安全的同時也承擔(dān)果品生產(chǎn)功能，應(yīng)通過設(shè)立專項(xiàng)基金，為農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與技術(shù)支持，幫助其在市場需求變化或種植結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。通過上述機(jī)制的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，不僅能夠在多元主體之間實(shí)現(xiàn)利益平衡，也有助于增強(qiáng)耕地利用的靈活性與可持續(xù)性。
3. 創(chuàng)建耕地法治共治精治引領(lǐng)模式
在管理層層面，創(chuàng)建耕地法治共治精治引領(lǐng)模式。一是基于資源層構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制，形成統(tǒng)籌土地、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、財(cái)政等多部門聯(lián)動的耕地保護(hù)“元”治理架構(gòu)，從頂層制度上明晰不同部門在耕地保護(hù)中的權(quán)責(zé)邊界，避免職能重疊或推諉，促進(jìn)政策目標(biāo)、資金配置與監(jiān)管措施的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)部門間的制度協(xié)同與政策合力。二是構(gòu)建適用于耕地特性的多主體協(xié)同共治模式，推動政府、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會資本及公眾等多元主體共同參與耕地保護(hù)與利用。通過探索完善多主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，既平衡國家糧食安全與地方發(fā)展訴求，同時也兼顧農(nóng)戶生計(jì)保障與社會生態(tài)需求，逐步形成“政府主導(dǎo)、市場驅(qū)動、社會協(xié)同、農(nóng)戶參與”的耕地保護(hù)格局。
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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